10万亿化债与之前四轮置换有何不同 专项债主导化债

2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。随后，全国人大常委会办公厅举行了新闻发布会。

全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才在发布会上介绍，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。

隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。财政部部长蓝佛安解释，6万亿元债务限额将分三年安排，每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。此外，2024年开始，连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元。按照2023年国内生产总值初步核算数126.06万亿元计算，考虑法定政府债务和隐性债务后的全国政府负债率为67.5%。2024年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，土地出让收入大幅下降，化解存量隐性债务难度增大。

根据财政部数据，2024年1-9月，国有土地使用权出让收入23287亿元，同比下降24.6%。当前，地方化债工作处于关键阶段，为确保完成地方政府存量隐性债务化解的目标任务，国务院提出了增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的建议。

此次获批的10万亿元化债资金均来自专项债。地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入作为还本付息来源。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息的资金来源。目前，专项债已经成为主要的政府债券。截至2024年9月末，全国地方政府债务余额44.7万亿元，专项债占比为63%。

使用专项债置换存量隐性债务，或许与目前专项债缺乏好项目、不得不闲置有关。2024年安排新增专项债达到3.9万亿元，但年内各地共有2万亿专项债券资金可安排使用。也就是说，2024年剩余两个多月，仍有一半的专项债资金尚未使用。

专项债置换存量债务已有先例。例如，2024年6月26日，河南省财政厅拟发行520亿元专项债，用途是化解存量债务。2023年以来，多地发行部分专项债券，未列明项目资金使用规模、没有披露“一案两书”，市场上将这部分专项债称为特殊专项债。

2024年至2026年，地方政府每年新增的化债资金将达到2.8万亿元。每年新增的8000亿元已在原有的债务限额之中，无需重新分配，只要调整投向和用途。每年新增的2万亿元专项债额度如何向各地进行二次分配还有待观察。

全国人大常委会办公厅举行新闻发布会前，财政部已对此轮债务置换进行了预告。2024年10月12日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，为缓解地方政府的化债压力，拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。

债务置换的本质是以时间换空间。隐性债务变成了政府显性债务，拉长了偿债期限。加之发债成本较低，能够优化地方债务结构，减轻付息成本。根据财政部数据，截至2024年9月，专项债剩余平均年限为11.4年，平均利率为3.1%。作为比较，最新的5年期以上LPR为3.6%。由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。五年累计可节约6000亿元左右。