详解财政增量政策“四支箭”，稳经济中央财政空间足

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　　此次财政部发布会透露了一个重磅信号，即对于市场担忧的地方债务、基层财政困难等问题，中央财政完全有能力、有空间予以解决，且留有增量政策工具如增加中央财政赤字等，视经济社会形势变化可随时推出。

　　继中国人民银行、国家发展改革委之后，财政部亮出了四季度财政增量政策大招，且表态正在研究包括中央提升赤字等其他政策工具。这无疑打开了市场对财政发力的想象空间，也给市场增加了信心与预期。

　　近日，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上公布4项财政增量政策工具，归纳起来是政府大幅举债以置换隐性债务支持地方化解债务风险；发债补充国有大行资本以提升银行信贷能力；借专项债、税收政策来稳房地产；加大重点群体保障力度以提振消费。

　　“逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，我们还有其他政策工具也正在研究中。比如，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”蓝佛安补充说。

　　多位财税专家对第一财经分析，此次财政部发布会发布的增量政策符合市场合理预期，力度较大，相关增加举债规模等数据仍有待10月下旬全国人大常委会会议披露。而且，这场发布会透露了一个重磅信号，即对于市场担忧的地方债务、基层财政困难等问题，中央财政完全有能力、有空间予以解决，且留有增量政策工具如增加中央财政赤字等，视经济社会形势变化可随时推出。

　　为何当前推出上述4项财政增量政策工具？这些新政将有哪些影响？四季度中国财政赤字会调整吗？

　　化债力度将超预期

　　与市场此前预期增量政策聚焦在大规模举债增加财政支出有所不同，这次即将推出财政增量政策最大举措是化解地方债务风险，且力度超出市场预期。

　　蓝佛安介绍，防范化解地方政府债务风险是事关发展和安全、事关财政可持续发展的重大问题。2024年以来，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。为缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。

　　蓝佛安强调，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。

　　为何财政增量政策着力点放在化债？尽管经过多年化债努力，截至2023年底庞大的地方政府隐性债务余额已经削减一半，隐性债务风险总体安全可控，但市场普遍预计剩余隐性债务规模至少在10万亿元以上。而近些年地方税收增长乏力，土地出让收入更是连续三年大幅下滑，而化债任务繁重并占用地方财政资金，已影响到部分基层财政正常运转和民生保障。

　　中央财经大学教授温来成告诉第一财经，部分地方政府如果仅靠自身已难以化解隐性债务，因此财政部此次增加债务限额，通过政府债券形式来置换隐性债务，减少地方政府融资平台债务，降低潜在的违约风险和区域性财政金融风险。

　　渣打银行大中华及北亚首席经济学家丁爽对第一财经表示，此次财政增量政策中，支持地方化债政策力度超过市场预期。由于财政部明确一次性增加债务限额是近年来化债力度最大的一项政策，预计这一额度将超过2023年的化债限额2.2万亿元，至少也不会低于1万亿元。

　　目前，专家们对于即将推出的支持地方化债额度普遍预计在2万亿元以上，甚至从中长期看，可与2015年至2018年期间发行的12多万亿元地方债务置换规模相当（当时通过发行政府债券来置换非政府债券形式的政府债务）。

　　中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，一些市场人士比较担忧地方债务风险问题，而这场发布会明确向市场释放了一个非常清晰的重大信号，即中央财政完全有能力、有空间来推动解决地方债务等问题。

　　“这一轮隐性债务置换跟上述2015年启动的12万亿级置换债券类似，目的就是将不在政府预算之内的隐性债务透明化，通过政府债券置换实现隐性债务纳入预算之中，使得此前的隐性债务透明化，并延长债务期限降低利息负担，并入预算管理也更加规范，有利于防范债务风险。”乔宝云说。

　　最终上述增加债务限额支持地方化债的具体额度，以及是否会有中央财政承接部分地方隐性债务，仍有待10月下旬全国人大常委会会议上揭晓。

　　相比于大幅增加化债额度，是否像去年一样调整预算增加中央财政赤字依然不清晰，但补充地方财力的工作已展开。蓝佛安在发布会上表示，中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。

　　值得关注的是，蓝佛安在发布会上表示，预计全国一般公共预算收入增速不及预期，“大家比较关注今年是否可以实现预算目标，在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，请大家放心！”

　　对此，丁爽分析，财长表态今年能完成全年预算目标，应该是指可以完成全国一般公共预算支出预算规模（约28.6万亿元），而在收入不能实现预期目标之下，实现收支平衡，一种可能性是通过增加其他额外收入来实现，另一种可能性则是增加财政赤字、增发国债。

　　专项债、税收支持房地产

　　推动房地产止跌回稳是稳经济一大重点，中央相关部委及地方今年来已经推出一系列举措。此次财政增量政策中，在庞大专项债资金投向和税收政策、专项资金调整上出招，核心正是稳楼市，其中每年发债规模超3万亿元的专项债资金中，部分可支持楼市稳定。

　　财政部副部长廖岷在发布会上介绍财政稳定房地产平稳发展举措时称，考虑到当前已建待售的住房相对较多，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。

　　除了专项债券可用于收购存量商品房外，廖岷表示，还将对保障性安居工程补助资金支持的方向作出优化调整，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。通过这两项措施，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足广大中低收入人群的住房需求。

　　廖岷表示，考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目，“这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。”

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，专项债等财政工具支持土地收储、商品房收购并用于保障房，这实际上拓展了专项债的使用范围，是财政支持房地产市场的重要体现，有利于盘活闲置存量土地、消化房地产库存，改善房地产企业的现金流，有助于化解房企流动性风险；当然，还要看到用作保障房，这是实实在在惠民生的举措。

　　除此之外，税收政策也将调整。廖岷表示，财政部正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。下一步，还将进一步研究加大支持力度，调整优化相关税收政策，促进房地产市场平稳健康发展。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，财政部表态后，未来增值税优惠政策应该实现对普通住宅和非普通住宅的增值税统一待遇，即都按照普通住宅进行征税或享受相关免税优惠政策。

　　重启特别国债补充银行资本

　　此前国家金融监管总局透露，计划对六家大型商业银行增加核心一级资本。而这次财政部发布会上则明确主要通过特别国债资金“注资”。

　　廖岷表示，根据国务院授权，财政部负责集中统一履行国有金融资本出资人职责，其中就包括建立国有金融机构资本补充和动态调整机制。财政部将坚持市场化、法治化的原则，按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。

　　“目前这项工作已经启动。财政部已会同有关金融管理部门成立了跨部门工作机制，为各家国有大型商业银行加快完成相关工作提供高效服务。目前，我们正在等待各家银行提交资本补充具体方案，各项相关工作正在有序推进。另外，国有大型商业银行作为上市银行，各家银行具体的资本补充计划将按照有关规定，及时依法地进行信息披露。”廖岷说。

　　所谓核心一级资本充足率，是指商业银行持有的、符合本办法规定的核心一级资本净额与风险加权资产之间的比率。

　　廖岷在会上表示，当前，工、农、中、建、交、邮储6家国有大型商业银行经营整体稳健，资产质量也很稳定，拨备计提充足，按照国际最佳实践标准，主要指标均处于“健康区间”。其中，所有者权益持续增加，截至2024年6月末达到15.1万亿元，较年初增长2.9%；资本实力相对充足，截至2024年6月末核心一级资本充足率平均为12.3%。

　　多位专家告诉第一财经，银行补充核心一级资本主要来自利润，而近些年银行利润缩窄，这一方面受降息、降低存量房贷利率等影响，也跟疫情之后给困难企业普惠贷款坏账率上升有关，而一些中间业务也提倡银行降费让利，这使得银行靠自身难以完全补充核心一级资本，因此国家再次出手。

　　这也意味着，继上世纪90年代财政部通过发行特别国债为四大行注资之后，这项工具时隔26年再次被重启。而具体发行特别国债金额则有待后续明确，有专家预期在1万亿元左右。

　　罗志恒表示，当前经济运行需要加大财政与金融协调，既要发挥出财政直接稳定经济增长的作用，还要发挥出财政支持金融更好服务实体经济的作用。补充银行核心资本金，有利于增强银行在息差收窄的背景下的抗风险能力和支持居民消费、企业投资的放贷能力，进而扩大总需求。

　　此外，财政增量举措之一是加大对重点群体的支持保障力度。蓝佛安表示，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。